社会救助新的里程碑

——《社会救助暂行办法》解读

　　社会救助，是国家和社会为依靠自身能力难以维持基本生活的公民提供物质帮助和服务的制度。社会救助事关困难群众基本生活和衣食冷暖，是“保基本”中的基本 制度。党和国家历来高度重视社会救助工作，党的十七大、十八大都强调要健全、完善社会救助体系，中央领导同志多次就社会救助作出重要指示、批示。国务院把 社会救助作为社会保障体系的一项基础性制度安排进行部署，制定了一系列社会救助政策措施，对保障和改善民生、促进社会和谐，发挥了重要作用。

　　我国在社会救助方面作了许多有益探索，取得了积极成效，但也存在保障不完善、体系不完整、制度“碎片化”等问题，必须加大改革力度，有针对性地破解难题。 国务院颁布施行《社会救助暂行办法》(以下简称《办法》)，就是顺应形势发展需要，以法治方式推进社会救助科学化、制度化、规范化的重要举措。《办法》的 出台，将为社会救助工作提供强有力的保障和支撑，是我国社会救助新的里程碑。

　　一、以法治保民生：《办法》彰显执政新理念 

　　(一)织牢困难群众基本生活安全网。《办法》将事关困难群众基本生活和衣食冷暖的最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救 助、就业救助、临时救助等八项救助制度，统一到一部行政法规之中，使之既各有侧重，又相互衔接，兼顾了群众困难的各个方面，覆盖了群众关切的各个领域，将 有效保障人民群众基本生存权利和人格尊严。同时，八项救助制度也将给全社会以稳定、可靠的民生保障预期，让人民群众减少不安和焦虑，消除后顾之忧，安心创 业就业，为推进各项改革保驾护航，使全体人民共享改革发展成果。

　　(二)推进社会救助管理部门依法行政。《办法》总结新经验、确认新成果，把已有的成功做法上升为法律制度，实现了各项社会救助有法可依。《办法》的出台， 实现了社会救助权利法定、程序法定、责任法定，使获得社会救助成为符合条件困难群众的法定权利，提供社会救助成为政府社会救助管理部门不可推卸的法定职 责，为规范救助行为提供了法律依据和法律保障，必将有力推进服务型政府建设和依法行政。

　　(三)防止冲击社会道德和心理底线。在各国社会发展进程中，都不可避免地发生过因陷入生存窘境而导致的悲剧性事件，冲击社会道德和心理底线，发达国家的社 会救助制度是在沉痛反思中得以不断完善。我国已进入改革发展快车道，社会关系和利益格局变化迅速，减少、防止极端悲剧性事件发生已成为社会共识，必须作出 制度性安排。《办法》坚持社会救助托底线、救急难、可持续，在救助内容安排上坚持量力而行、尽力而为，在救助程序设计上确保困难群众求助有门，就是要努力 使困难群众生存有尊严、生计有保障、生活有盼头，保持追求幸福生活的信心。

　　二、完善救助体系：《办法》建立制度新格局 

　　《办法》首次对社会救助进行了全面系统的顶层设计，明确了以最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救 助为主体、以社会力量参与为补充的社会救助制度体系，为困难群众编织了基本生活托底保障安全网，确立了社会救助制度新格局。

　　实现社会救助城乡统筹。坚持统筹城市和农村社会救助制度，是《办法》的一大亮点。《办法》在城市居民最低生活保障制度基础上，将最低生活保障扩大到农村家 庭;在农村五保供养制度基础上，将城市“三无”人员供养与农村五保供养合并为特困人员供养;其他社会各项救助也从制度上消除了城乡差异，确保社会救助的温 暖和关怀惠及城乡所有居民。

　　调整最低生活保障制度。最低生活保障是我国社会救助的基础性制度，是国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准的家庭进行的补差型救助。 《办法》对最低生活保障制度作了两项重大调整。一是增加规定财产标准，过去只规定了低保家庭人均收入标准，导致一些财产较多、收入较低的家庭也能够享受低 保待遇，有违社会公平。《办法》明确了低保家庭还应当符合当地最低生活保障家庭财产状况规定，弥补了制度漏洞。二是增加规定分类施保，《办法》首次明确对 获得最低生活保障后生活仍有困难的老年人、未成年人、重度残疾人和重病患者，应当采取必要措施给予生活保障。

　　明确医、教、住、就业救助制度。《办法》是我国第一部统筹各项社会救助制度的行政法规。在医疗救助方面，明确对符合条件的困难群众采取补贴参加城镇居民基 本医疗保险或者新型农村合作医疗的个人缴费部分、补助符合规定的基本医疗自付费用等救助措施;明确对需要急救但身份不明或者无力支付急救费用的急重危伤病 患者给予疾病应急救助。在教育救助方面，明确对在义务教育阶段、高中教育(含中等职业教育)、普通高等教育阶段就学的困难人员，采取减免相关费用、发放助 学金、给予生活补助、安排勤工助学等方式实施救助，保障教育救助对象基本学习、生活需求。在住房救助方面，明确对符合规定住房困难、生活困难标准的家庭， 通过配租公共租赁住房、发放住房租赁补贴、农村危房改造等方式实施救助。在就业救助方面，明确对有劳动能力、处于失业状态困难家庭成员，通过贷款贴息、社 会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、费用减免、公益性岗位安置等办法给予就业救助。

　　确立临时救助制度。社会救助是民生保障的托底措施，临时救助是托底中的“托底”。当群众遇到临时性、突发性困难，或者在穷尽其他社会救助措施后，仍然不能 保障其基本生活时，就需要通过临时救助措施解决其面临的困难。《办法》明确，对因火灾、交通事故等意外事件，家庭成员突发重大疾病等原因，导致基本生活暂 时出现严重困难的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力、导致基本生活暂时出现严重困难的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困难的家庭，给 予临时救助。

　　三、确保求助有门：《办法》明确便民新举措 

　　要将各项社会救助制度落到实处，确保困难群众及时获得救助，必须健全困难群众发现机制，畅通申请、受理渠道。《办法》明确社会救助工作应当遵循公开、公平、公正、及时的原则，制定了多项方便求助措施，确保困难群众及时受助。

　　在最低生活保障方面，《办法》明确申请最低生活保障家庭成员有困难的，可以委托村民委员会、居民委员会代为提出申请。在特困户人员供养方面，《办法》明确 申请特困人员供养有困难的，可以委托村民委员会、居民委员会代为提出申请;乡镇人民政府、街道办事处应当及时了解掌握居民的生活情况，发现符合特困供养条 件的人员，应当主动为其依法办理供养。在受灾人员救助方面，《办法》规定县级以上人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构应当根据情况紧急疏 散、转移、安置受灾人员，及时为受灾人员提供必要的食品、饮用水、衣被、取暖、临时住所、医疗防疫等应急救助。在医疗救助方面，《办法》明确县级以上人民政府应当建立健全医疗救助与基本医疗保险、大病保险相衔接的医疗费用结算机制，为医疗救助对象提供便捷服务。在临时救助方面，《办法》规定对情况紧急的临 时救助申请，可以按照规定简化审批手续;明确公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行公务时发现流浪、乞讨人员的，应当告知其向救助管理机构求助;对 其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，应当引导、护送到救助管理机构;对突发急病人员，应当立即通知急救机构进行救治。在受理渠道方面， 《办法》要求乡镇人民政府、街道办事处应当建立统一受理社会救助申请的窗口，及时受理、转办申请事项;规定申请人难以确定社会救助管理部门的，可以先向社 会救助经办机构或者县级人民政府民政部门求助，社会救助经办机构或者县级人民政府民政部门接到求助后，应当及时办理或者转交其他社会救助管理部门办理。

　　四、用好救助资源：《办法》强化保障新机制 

　　以法治方式推进社会救助制度建设，既要尽力而为，又要量力而行;既要防止救助不力的“冷漠病”，又要杜绝盲目攀比和“养懒汉”现象，防止“错助、骗助”行为，确保使宝贵的社会救助资源真正用于需要救助的困难群众。

　　保障社会救助实施，必须由政府财力作支撑。社会救助是政府的法定职责，各级人民政府都要依法履行相应的义务。《办法》突出强调社会救助水平与经济社会发展 水平相适应，明确要求最低生活保障标准根据当地经济社会发展水平和物价变动情况适时调整。《办法》还强调要完善社会救助资金、物资保障机制，将政府安排的 社会救助资金和社会救助工作经费纳入财政预算，社会救助资金实行专项管理，分账核算，专款专用。《办法》要求政府应当根据自然灾害特点、居民人口数量和分 布等情况，设立自然灾害救助物资储备库，保障自然灾害发生后救助物资的紧急供应。

　　保障社会救助实施，必须建立制度统筹和工作协调机制。社会救助由多个部门共同实施，对象多样，内容多元，必须完善制度统筹和建立健全工作协调机制，形成既 各负其责，又衔接配合的局面，发挥最大社会效益。《办法》明确国务院民政部门统筹全国社会救助体系建设，各部门按照各自职责做好相应的社会救助管理工作。 《办法》强调要建立健全政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制。在信息联通方面，要求县级以上人民政府应当按照国家 统一规划建立社会救助管理信息系统，实现社会救助信息互联互通、资源共享。

　　保障社会救助实施，必须准确查核经济状况。骗助、错助、关系助、人情助等不良现象，既侵占宝贵的救助资源，更影响社会救助的公正性和公信力。要防止这些不 良现象，确保社会救助资源真正用到困难群众身上，必须建立科学、有效的家庭经济状况查核机制。《办法》从申请人、行政机关、其他单位三个角度作了规定。一 是规定申请和受助人员应当按规定如实申报家庭收入状况、财产状况，明确了申请人报告义务。二是规定县级以上人民政府民政部门根据申请或者已获得社会救助家 庭的请求、委托，可以通过户籍管理、税务、社会保险、不动产登记、工商登记、住房公积金管理、车船管理等单位和银行、保险、证券等金融机构，代为查询、核 对其家庭收入状况、财产状况。三是规定在查询、核对申请人有关情况时，有关单位和金融机构应当予以配合。同时，为有效实施经济状况查核，《办法》要求县级 以上人民政府民政部门应当建立申请和已获得社会救助家庭经济状况信息核对平台，为审核认定社会救助对象提供依据。

　　五、社会共伸援手：《办法》引入救助新力量 

　　扶危济困是中华民族优良传统，社会力量在社会救助中发挥着重要作用。《办法》明确鼓励单位和个人等社会力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志 愿服务等方式，参与社会救助;社会力量参与社会救助，按照国家有关规定享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策;有关部门应当为社会力量参与社会救助创造 条件、提供便利。

　　《办法》首次明确社会工作在社会救助中的独特地位与作用。社会工作服务机构和社会工作者入法，将推动社会救助由单纯的物质救助，向物质救助、精神慰藉、心 理疏导、能力提升的综合救助服务转变，具有划时代意义。困难群众生活在社会底层，一旦基本生活陷入困境，往往心理更加脆弱和敏感，特别是遭遇特殊困难和受 到重大挫折的救助对象，容易失去生活信心，走向极端，引发社会问题。预防和解决这些问题，不仅需要提供经济支持和物质救助，更需要从社会工作角度提供心理 疏导、情绪抚慰、功能修复、能力提升等专业服务，帮助重树生活信心，形成积极、正面的社会心态，帮助建构良性的社会支持环境。党的十六届三中全会作出建设 宏大社会工作人才队伍的决策部署以来，我国社会工作人才队伍得到快速发展，具备服务社会救助工作的能力和条件。社会救助与社会工作的结合，将形成双赢局 面。

我国形成了完整清晰的社会救助制度体系

——专家解读新颁布的《社会救助暂行办法》

　　中国政府网2月27日刊登了国务院新近颁布的《社会救助暂行办法》，这是我国第一部统筹各项社会救助制度的行政法规。专家认为，办法将社会救助上升为根本性、稳定性的法律制度，为保障群众基本生活、解决急难问题构建起完整严密的安全网。

　　告别“碎片化”，救助制度走向规范统一 

　　“社会救助是社会保障体系中的保底性制度安排，一旦出现缺漏即意味着会有人马上陷入生存危机，因此是关乎社会底线公正的客观标志。”中国人民大学中国社会保障研究中心主任郑功成说。

　　我国社会救助虽已取得一定成效，但长期以来，还存在体系不完善、制度“碎片化”等问题。随着我国改革发展的不断深入，社会关系和利益格局深刻调整，守住人民群众基本生活安全底线已成为社会共识，必须作出制度性安排。

　　《社会救助暂行办法》将最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助等8项制度以及社会力量参与作为基本内容，分别设专章予以规范。

　　郑功成认为，办法体现了社会救助托底线、救急难、可持续的特点，它的出台标志着我国社会救助制度从长期改革试验状态向成熟、定型的制度安排迈进了一大步，是全面深化我国社会保障制度改革的一项重大举措。

　　“办法对社会救助进行了全面规范，兼顾群众困难的各个方面，覆盖群众关切的各个领域。”北京大学法学院教授贾俊玲说，“办法把已有的成功做法上升为法规制度，使各项社会救助有法可依，首次形成完整清晰的社会救助制度体系。”

　　理顺机制畅通渠道，使困难群众“求助有门” 

　　各项社会救助制度能不能落到实处，困难群众能不能及时获得救助，这些都是老百姓最关心的问题。

　　“办法对这些问题都有所考虑。”贾俊玲指出，办法明确了社会救助工作应当遵循公开、公平、公正、及时的原则，制定了多项方便求助措施，畅通申请、受理渠道，以确保困难群众“求助有门”、及时受助，能够有效防止救助不力的“冷漠病”。

　　她举例说，比如在最低生活保障方面，明确申请最低生活保障家庭成员有困难的，可以委托村民委员会、居民委员会代为提出申请。在特困人员供养方面，明确 乡镇人民政府、街道办事处应当及时了解掌握居民的生活情况，发现符合特困供养条件的人员，应当主动为其依法办理供养。在医疗救助方面，明确县级以上人民政府应当建立健全医疗救助与基本医疗保险、大病保险相衔接的医疗费用结算机制，为医疗救助对象提供便捷服务。在临时救助方面，明确对情况紧急的临时救助申 请，可以按照规定简化审批手续等。

　　郑功成表示，办法从理论上免除了群众生存危机的风险，特别是在专项救助中又考虑了低保对象之外的其他低收入群体，覆盖范围更广，编牢了社会救助体系的“网底”。

　　堵住“漏、错、骗”坚守底线公正 

　　社会救助制度的核心在于能否真正守住底线公正。而在具体实践中，却存在损公肥私、“人情保”、“关系保”等各种“错助”、“骗助”行为，饱受群众诟病。

　　南开大学社会建设与管理研究院院长关信平表示，实施社会救助，要杜绝“养懒汉”现象，防止“漏助、错助、骗助”行为，确保宝贵的社会救助资源真正用于需要救助的困难群众。

　　对此，办法专设“监督管理”一章，从申请人、救助机关、相关单位三个角度，规定了相关权利义务。

　　——受助人有报告义务，应当按规定如实申报家庭收入状况、财产状况；

　　——民政部门有查核职责，可以根据请求、委托，通过户籍管理、税务、社会保险、不动产登记、工商登记、住房公积金管理、车船管理等单位和银行、保险、证券等金融机构，代为查询、核对其家庭收入状况、财产状况；

　　——相关单位有配合义务，有关单位和金融机构应当对有关查询、核对予以配合。

　　厦门大学副教授朱至刚指出，办法弥补了以往制度的缺失，如过去低保制度只以收入为申请标准，这次将申请者的财产状况纳入其中，“开宝马领低保”、“住多套房领低保”等现象将难以再现。

　　此外，办法还对在履行社会救助职责过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，以及截留、挤占、挪用、私分社会救助资金、物资的行为，明确对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

　　南开大学社会建设与管理研究院院长关信平认为，“问责制”的推出将有效遏制社会救助工作中损公肥私等诸多乱象，但除此之外，还需有更严密科学的制度设计以及不断建设、完善社会信用体系。建立科学、高效的查核机制等，以确保社会救助资源真正用到困难群众身上。

　　凝聚社会力量 提升救助质量 

　　随着《办法》公布，鼓励社会力量参与社会救助也首次以政府规章形式提出。《办法》明确，国家鼓励单位和个人等社会力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服 务机构、提供志愿服务等方式，参与社会救助；社会力量参与社会救助，按照国家有关规定享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策；县级以上人民政府可以将社 会救助中的具体服务事项通过委托、承包、采购等方式，向社会力量购买服务等。

　　复旦大学社会发展与公共政策学院教授于海认为，《办法》以政府规章的形式来确定救助是全社会的事，不由政府一方面承担，把大门向社会敞开，这是根本性的转变。

　　“《办法》使社会工作在我国法律制度中有了一席之地。在实际工作中，社会组织的参与，可以发挥其提供多样专业化帮扶服务的优势，弥补政府物质救助的不足，真正做到‘送温暖，送到家’。”华东师范大学社会学研究所所长文军说。(史竞男 隋笑飞 崔静 吴振东)